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台“国防科技”远逊大陆 大肆外购的迷思(图)

  海南省科学技术协会第六次代表大会开幕!台湾在“国防科技”研发方面投入庞大的预算,完成了许多武器系统的研发及生产,也建立可观的研发能力。但在冷战之后,武器获得政策快速地转变为以向外采购为主,近10年来,台湾军品采购金额约为新台币6 224亿元,高于沙特阿拉伯、大陆、土耳其及韩国,位列世界第一,预算排挤的结果,台湾自力研发预算严重不足,导致研发能力严重衰退,已危及台湾安全并阻碍“国防科技”长期发展;正视“国防科技”发展策略,是重要而且严肃的议题。

  台湾近代“国防科技”发展政策以武器系统获得为中心,追溯台湾武器获得政策的演进,在1969年中山科学研究院成立之前均仰赖军售、军援或者外购。中山科学研究院成立初期到1979年台湾与美国断交期间,研究方向着重于将基础科学应用于武器系统的奠基研究、关键技术开发、多管火箭、反舰导弹与教练机等武器系统研发,武器获得政策由军援或者军事采购逐步转入自力研发,此期间为台湾“国防科技”发展的初创期。

  1979年台湾与美国断交后,美方对台湾的武器输出受到大陆的阻挠;1982年,大陆与美国签署“八·一七”公报,限制美国对台军售之范围及数量,台湾急需之武器来源中断;中山科学研究院先后拟定“安翔”、“雄风”2型、“天弓”、“天剑”计划,进行战机与导弹武器系统研发工作,于1990年初陆续完成武器研发工作,并进入批量生产服役阶段,此期间武器获得政策以自力研发为主。

  然而冷战结束后,国际军品交易市场冷淡,世界各科技先进国家纷纷以出售军品来换取外汇;此时,中山科学研究院同时先后完成多项高性能武器,在国际市场上具备充分谈判筹码,致使台湾武器外购渠道大开,当时又适逢军队急欲筹建第二代装备,武器获得政策旋即又改变为以直接向外采购为主。

  武器获得政策急速转向的结果,使得近10年来台湾对外武器采购预算高居全世界第一,台湾自制武器不及军品采购总预算之20%。负责台湾主要武器系统研发任务的中山科学研究院,在毫无预警的情况下,研发及产制预算逐年锐减,被迫精简组织及人力,使得中山科学研究院研发总人力在10年间从2万人快速减少至目前之1万人。研发人员工作士气低落,许多高科技人才自动离职或提早退休,过去台湾投入庞大的研发预算,经过数十年的努力建立的研发能力严重衰退,严重危及台湾安全,且阻碍“国防科技”长期发展。

  因此,就长期利益而言,设计一套“国防科技”长期发展的蓝图,一方面使研发能力持续累积,另一方面又能带动台湾工业及经济的稳定发展,是一个重要且严肃的议题。

  从时间的结构面来分析,台湾“国防科技”政策以武器获得为中心,以追求战斗力提升的短期利益为目标,缺乏“国防科技”政策长期发展规划,武器获得政策随国际环境或军品向外采购的难易程度而大幅变动。

  从空间的结构面来分析,台湾“国防科技”以达服役用途为惟一目的,缺乏台湾层面之整体规划,且没有适当政策吸引民间工业参与“国防”建设,长期发展的结果,民生与“国防”两大产业几乎形成两个独立的系统。

  从时间与空间的结构面来分析,台湾“国防科技”发展的特性,显示政策不稳定及军备体系不完备,台湾的科技水准及经济能力均无法与先进国家抗衡,若任由“国防科技”研发单位暴露在国际竞争之环境,对台湾经济及“国防科技”的发展将产生下列冲击:

  武器获得政策因国际环境的变迁而快速转变,研发单位因预算不足而被迫精简组织,使高科技人才大量流失,研发能力严重衰退,因此各阶段所发展的研发能力无法持续累积,从?表1明显得知1993年后台湾已无重要大型武器系统研发成果,若政策长期维持不变,则研发能力将持续衰退,数年后台湾将无能力承接下一代武器系统的研发任务。

  根据国际统计资料,1991年到2001年台湾累积的军火输入为世界第一,而1998年采购金额高达46.6亿美元,是第二位沙特阿拉伯的2.4倍,另根据1995年至1998年统计资料,台湾“国防预算”规模约为瑞典的2.3倍,但根据美国国防部对世界各主要国家和地区进行关键军事科技能力的评估(MCT),台湾关键军事科技能力却远不及瑞典(瑞典1.53、台湾0.65)。

  “国防科技”政策不稳定,www.amg18.cn民间工业投资意愿不足,军用科技无法植根基民间工业,军民通用科技无法双向交流,军中人才流失之后,技术无法回流至军事用途,“全民国防”的理想难以实现。

  军品向外采购预算,除了表面上排挤台湾自力研发预算之外,从经济发展层面分析,庞大的外购政策与新当局采取扩大内需以求振兴经济发展之政策背道而驰;因此,近10年来庞大的军品采购预算对台湾经济发展与失业问题均产生负面影响。

  数十年来台湾在武器系统发展所投入的金额甚为可观,但整体科技能力及“国防”自主能力,与世界各主要国家和地区相比,并不成等比例提升;显然台湾“国防科技”在政策制定的观念或者做法上,值得进一步研究。以下笔者以长期参与“国防科技”研发工作之实务经验,提出13点台湾在观念及做法上的迷思。

  台湾认为大量采购外国装备可以建立良好的“外交关系”,进而成立战略联盟,在台海发生战争时,友军可以出兵协防;近年来台湾计划采购“基德”级驱逐舰及加入美国战区导弹防御系统(TMD),即是基于这种理念。

  我们暂不争辩友军出兵援助的可能性?这种依赖外援而把80%以上的军备获得预算用于外采购,已经完全违反“国防二法”所揭示:“‘国防’自主、全民‘国防’、科技建军、自制优先”的宗旨,及新当局提出扩大内需以求振兴经济的施政方向。

  此外,从作战的观点来讨论,大陆近年来发展廉价的远程火箭炮,并大量部署在东南沿岸,加上反舰、导弹及远程战机等武器的配置,具体落实“打赢高科技条件下的局部战争”战略构想,及“阻援打点”的战术作为。在这种作战环境及条件下,台湾没有时间等待外援,当美国国会还在争论是否应该卷入战争时,台海的战争可能已经结束。

  长期以来,台湾存在“装备等于战斗力”的观念,认为只要拥有高性能装备就拥有强大的战斗力,大量采购军品填补“战斗力空隙”是必然的结果。然而武器系统的设计有其特定的战术需求及使用的环境条件,在国际现货市场上选购的装备,未必能符合台湾作战环境。再者,现代战争讲求联合作战及速度,所有防卫武器装备必须能整合成为整体的作战系统,在统一作战指挥体系下接战。但来自不同年代、不同国家或不同厂商生产的装备在战斗力整合上出现严重困难,许多装备只能以指挥体系外的方式接受作战指挥或独立作战,不但无法发挥联合作战效果,也无法满足现代战争的速度要求;装备愈是多样化,软硬件的整合愈是困难,战斗力也并不能因此增加。

  备战是为了达成短期的军事目的而采取的措施,例如更新装备、扩充兵源或某项军事行动等;但建军是长期的战略构想,如美国2010年“联战愿景”(JV2010)及大陆的“新军事革命”等。

  “国防白皮书”虽提出许多军事远景,例如现代化及专业化的军事决策管理机制、联合作战系统及“全民国防”等,但至今台湾关心的仍然是如何在短期内弥补两岸军事失衡或采购高性能武器等备战作为,至于10年,20年后建军目标为何?要打一场怎样的战争?具备何种科技能力?达到这些目标的长远规划为何?仍是付诸空缺。

  台湾由于实情及政治因素,武器装备缺乏国际市场,无法达到规模经济;因此在获得阶段的成本(包括研发及生产制造)较国际市场同等级军品为高,使得台湾倾向外购装备。

  外购装备表面上可免除研发及生产的投资,对获得成本及时程有利;但事实上,就20—30年武器系统的生命周期来看,获得成本仅仅是冰山一角而已,部队操作维修的时效及成本(即所谓完好率)才是更应关注的重点,且武器的性能需配合科技的演进不断更新,外购装备虽然性能优异,但无法随着科技进步而随时更新,从装备获得开始,相对于敌军的战斗力提升,性能便逐年下降。

  台湾所外购的装备,许多并非现役装备,例如“基德”级驱逐舰等,未来维修所需料件取得,因输出国已无生产线,必须以特殊订购方式加开生产线始能获得,维修成本将更为可观,使台湾财政负担更沉重。

  台湾武器获得预算由三军使用部队按年度需要编列,决策过程中,三军扮演着决定性角色,然而使用部队仅能从军种作战最大效益观点决定,但军种最佳化未必为台湾整体的最佳化,这种现象被美国兰德公司研究员史文称为“建军零碎”,他说“台湾‘国防’策略并非建构于联合作战概念上,各军种各自建军”;而他也对“参谋本部对武器系统采购决定权,及‘国防部’对武获需求并不具备评估或合理否决能力”,感到不可思议。虽然我们未必全部同意史文的批评,但长期建军构想及联合作战整体规划,台湾确实不足。

  台湾将“国防科技”窄化在军事用途,以武器获得为唯一目标,忽略了“国防科技”所能扮演的其它角色及对台湾发展的整体效益。发展“国防科技”除了获得武器装备之外,更重要的是通过发展“国防科技”带动工业进步及经济繁荣。

  “国防科技”政策以军事目的为导向,“国防投资”并没有站在台湾整体发展的角度思考,且随着国际军品采购的难易而大幅变动;因此,“国防投资”对经济发展无法提供正面而具体的影响。然而世界各国防工业大国和地区均以长期而稳定的国防科技政策,带动国家和地区整体工业进步及经济发展,如美国、日本、新加坡、南非及欧洲各国等。因此,假如“国防”是必要的支出,那么“国防”支出应配合扩大内需的政策,推动产业发展,协助解决失业问题。

  这是台湾向外采购装备最常见的理由之一,然而真正原因是台湾缺乏长期建军策略规划,往往在战斗力或防御产生“空隙”时才由作战部队提出装备需求,当然只好在国际军品市场上采购现货。

  笔者在10余年前即参与提出“反战术弹道导弹”研究计划,然而三军皆称“反导弹”并非业管权责,而“国防部”又无长期建军构想,使得台湾反导弹计划丧失发展先机。缺乏长期需求规划,没有整体作战的构想,没有预留研发前置时间,使得武器获得政策陷在追求短期利益的恶性循环中不能自拔,一旦外购渠道受阻,台湾安全将立即受到威胁,也是“国防部”提出2005年战斗力危机形成的主要原因之一。

  发展军民通用计划的观念是要发表“国防科技”能力,反馈民生及资源共享,将“国防科技”的研发成果应用在非军事用途上,并加速民间工业的发展。因台湾实情特殊,“国防工业”与民间工业几乎是两个完全独立的系统,军民通用科技发展成功之后,民间将技术商业化,军事单位人才便成为民间企业优先争取的对象。在“全民国防”环境尚未形成之前,民间科技能力无法回流至军事用途,加速台湾高科技研发人才流失,对“国防科技”发展产生负面影响;故军民通用计划的推动无异“杀鸡取卵”;因此,当务之急是建立军民通用的军备体系,使得“国防科技”与民间工业能力相互为用,人才及技术自然交流,“全民国防”的环境方可能逐步形成。

  研发工作的本质具有高度的不确定性,必须有宽广而自主的思考空间,当研发的任务确定之后,研发人员的生产力只能通过使命感的交付、竞争机制的设计及诱因的驱使,很难经由外力的规范产生效果;因此,研发单位以讲究服从的军事化管理,本质上并不适当。

  此外,“政府”机构经营效率不彰,对各国而言是个普遍的问题;故先进国家纷纷将特定任务转型成企业经营体制,台湾主要武器系统因内需不足且缺乏国际市场,现阶段民营化有实质困难(例如汉翔公司),若“国防部”欲主导“国防”工业发展,又要提高经营效率,则转型成非营利及任务导向的基金会或财团法人可能是一恰当的选择。

  台湾的军品研制单位经过数十年的成长、发展、成熟及衰退,目前经营困难及效率的低落已经到了不可忽视的地步,然而这不是台湾的特殊景象,全世界各国和地区的政府机构皆然,因此才有“政府”组织再造的运动。

  从热力学的观点来看,组织历经数十年的运作及发展,内部的混乱度(Entropy)会因为组织、制度、法规、观念及文化逐渐的僵化而不断提高,封闭系统的混乱度一经产生便无法再降低,企业界的解决方法是从环境中引入负乱度,将原本封闭的组织打开,注入新的观念和经营方式,调整组织及作业流程使组织活化。

  从系统动态学观点看,组织的行为或绩效决定于组织的基底机制(Underling Structure),这不仅仅是组织架构、硬件设置或生产流程,更重要的是在组织内的政策、制度、法规及组织文化;因此,改善绩效必须从改变组织的基底机制,即组织的定位、经营模式、法规、制度及作业流程着手,也就是组织重整。

  就组织重整的观点来看,我们需要的不是发展一项新的技术或产品,而是发展一个能应付环境变局的经营模式,包含台湾建军构想、“国防科技”政策、军备体系及武器研制单位的组织再造,无法单独从研制单位着手;没有明确的建军目标,“国防科技”发展将失去发展焦点,没有稳定的“国防科技”政策,军品研制单位无法持续累积能力,也无法吸引民间企业参与“国防建设”,没有军民资源共享的军备体系,“全民国防”理念仍无法落实。

  大陆近年来积极推动国防现代化,其中,国外装备采购目的是“本土化”,亦即引进国外技术研究、消化,进而拥有并控制技术,即“借力使力”。台湾近10年来庞大的军品外购,对科技能力提升及经济发展并无正面帮助,应当借助向外采购高性能装备的同时,通过合约要求工业合作,进行技术转移,及争取零组件在台湾生产与组装测试的机会,提升台湾整体工业水准。

  “国防报告书”揭示“全民国防”理念,然而至今仍缺乏具体成果。“全民国防”的具体行动,除了战时以民力支持作战行动之外,更重要的是平时将民间资源与军事资源相互为用,以“国防科技”带动民间产业发展,以民间产业为“国防科技”之后盾,以稳定的“国防科技”政策吸引民间工业投资,并配合扩大内需的政策,形成台湾经济循环的乘数效果及科技发展的杠杆效应。

  依据上述对台湾“国防科技”政策的分析及世界国防科技先进国家发展趋势,作者以系统动态学为方法论,从台湾层次分析“国防科技”发展结构及演进历程,建构“国防科技”发展的蓝图。

  早期因为台湾的“国防科技”研发能力不足,国际军品市场上无谈判筹码,军品外购困难且价格昂贵,迫使台湾采取自力研发的政策,中山科学研究院负责主要武器系统的研发任务,历经数十年稳定的发展缓慢地建立研发能力,随着研发能力的提升同时也增加“国防部”决策单位及使用部队的投资信心,而且加速武器系统研发的投资,使得研发能力更快速提升。

  中山科学研究院创立初期经长期累积科技基础,在稳定的政策支持下,早期研发能力持续缓慢成长,当中山科学研究院累积充分经验与技术时,项目研发时程及成本均可大幅降低,研发能力成长速度也不断增加,?图1的因果回馈环路是一种正性或成长的回馈,研发能力成长的现象可模拟为滚雪球效应。

  随着研发能力提升,台湾在国际军品市场上谈判筹码增加,外购成本因而降低,加上自力研发时程长、成本高,以及长期以来使用部队对外购武器装备性能较有信心等因素,主要武器系统获得政策急速转向外购。

  由于武器获得预算无法大幅成长,外购武器装备预算增加,使得研发单位预算逐年减少,无法维持现有人力及设备,被迫进行缩编及人力裁减,使得数十年辛勤建立的研发能力快速衰退,?图2之因果回馈环路由一个正性回馈环路及一个负性回馈环路组成,右边是研发能力不断成长的正性回馈环路,当研发能力成长到足以打开外购渠道时,便触动左侧的负性回馈环路运转,而抵制研发能力持续成长。

  “全民国防”是“国防二法”所揭示的要旨,然而“国防科技”发展现况仍与理想有相当大差距,主要原因有二,其一为武器获得政策以外购为主,台湾生产无法达到规模经济,生产成本较国际军品高,缺乏市场优势。其二为政策不稳定,武器获得政策随着国际采购的难易而大幅波动,无法吸引民间工业投资。

  因此,要营造“全民国防”的环境,必须落实“国防二法”的宗旨,武器装备以台湾自制为主,对外采购为辅,并立法提供保障及鼓励措施,以长期而稳定的研发投资及台湾自制来吸引民间企业参与“国防建设”。

  “国防科技”的投资极为庞大,如果将“国防科技”的投资仅仅窄化在军事用途,则“国防支出”势必造成台湾财政重大负担,严重影响经济发展。

  从总体经济及系统观点而言,固定投资、整体科技能力及劳动力的数量及品质是提升台湾总体产出的三种主要手段;因此,“国防支出”与经济发展实际上可以是双赢的局面,理由有二,其一是以长期而稳定的研发投资及台湾自制来吸引民间企业参与“国防建设”,并推展军民通用科技协助整体科技能力提升。其二是台湾自制可以配合台湾扩大内需的政策,增加台湾固定投资及扩大支出,推动台湾经济发展并有效协助解决台湾失业问题。

  长期而稳定的“国防科技”政策可以作为推动经济繁荣的火车头,并逐步营造“全民国防”的环境,军事与民间资源共享,技术相互支持,人才自然交流,军事研发投资与采购成为台湾固定投资与工业产值,不但增加台湾生产毛额(GDP),促进经济繁荣;又可进一步提升整体科技能力带动经济繁荣,营造“全民国防”、台湾经济与产业发展的有利环境。

  过去10年台湾向外采购大量武器装备,弥补战斗力的不足,但对自力研发产生排挤作用,然而,采购武器除了弥补战斗力不足外,更重要的是可以要求进行工业合作计划,在合约中,明订技术转移项目及在台湾生产零组件或组装测试的比例,以工业合作计划提升台湾科技能力。

  ?图4显示合理的“国防科技”发展蓝图,通过工业合作计划提升台湾整体科技能力的因果回馈环路,对“全民国防”环境的营造,提供另一方面的助力。

  然而“全民国防”环境的形成及“国防科技”的发展过程,具有明显的延迟现象,不能立竿见影,且因果关系在时空对应上结合并不明显,演进历程可长达数十年,决策者必须以耐心与智能方能有成。

  台湾“国防科技”发展需要一套能应付环境变局的全新发展模式。从台湾层次的观点言,“国防科技”发展结构可区分为4个层次,即建军构想、“国防科技”政策、军备体系及研发单位之组织再造,4个层次互为因果环环相扣,无法单独从任何一个层次着手,因为没有明确的长期建军构想,“国防科技”将缺乏引导,没有稳定的“国防科技”政策,研发单位无法持续累积能力;没有军民资源共享、人才技术相互为用的军备体系,“全民国防”的理想便无法落实;没有研发单位的组织再造,经营绩效便无法提升;因此笔者建议:

  1.提出“国防科技”长期策略规划:“国防部”必须拟定建军远景,配合高科技发展趋势、未来战争形态及台湾政治环境,筹划未来10年乃至20年之建军及作战构想,以长期建军及作战构想引导“国防科技”发展,以稳定的台湾投资政策吸引民间工业参与“国防”建设,并配合扩大内需政策,以足够的台湾采购比例达到规模经济效益,使高科技研发及生产能力持续成长,产生经济循环的乘数效果及经济发展的杠杆效应。

  2.营造“全民国防”的军备体系与“国防科技法”立法:军备体系除了整合现有军事装备研发及生产单位外,并应配合长期建军构想,主导“国防”及民间工业相互为用的发展方向,营造“全民国防”的环境。此外,应配合“国防二法”实施,草拟“国防科技法”,明确规范军品自制及外购比例,以及工业合作条款,为“国防科技”长期发展提供法律保障,避免追求短期利益的决策者,扭曲“国防二法”的精义。

  3.“国防科技”研发及生产单位组织再造:研发及生产单位必须参考世界发展趋势,站在台湾整体利益观点,重新思考全新的产业发展模式,脱离僵化法规的限制,活化组织,创造新局。

  4.均衡的武获政策:向外采购先进装备,除可增强军备之外,亦可与他国建立战略联盟关系,同时对台湾军品研发单位也产生刺激与竞争效果,两者均不得偏废;自力研发预算比例应长期维持在50%以上,并视科技水准成长而逐年增加。

  长期以来,台湾“国防科技”政策以武器系统装备的获得为重点,忽略台湾整体发展。武器装备获得在“弥补战斗力空隙”的前提下,虽能满足紧急需求,但这种追求短期利益的政策及庞大的军品向外采购预算的排挤效应,对“国防科技”能力、工业水准乃至台湾整体经济的长期发展均有负面影响。两岸无止境的军备竞赛将使台湾财政不堪负荷,但稳定的台湾投资,不但可使台湾“国防科技”研发能力持续成长,并可吸引民间企业投资“国防建设”,营造“全民国防”的环境,才能对整体经济发展发挥乘数效果。 (作者:詹秋贵 台湾玄奘大学企业管理系助理教授 《世界航空航天博览》)